¿Para qué sirven las cumbres? Los límites de la cooperación iberoamericana en Madrid
Madrid acogerá los días 4 y 5 de noviembre la XXX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno . La comunidad iberoamericana está formada por 22 países: España, Portugal, Andorra y los 19 que integran América Latina.
Entre las prioridades de esta edición figuran la transformación digital y la inteligencia artificial, la movilidad académica y el reconocimiento de estudios, las políticas de cuidados y la cooperación frente a los desastres naturales. La agenda aborda, pues, problemas compartidos que requieren coordinación entre países, desde facilitar los intercambios universitarios hasta mejorar la preparación ante emergencias.
España ejerce de anfitriona en un momento especialmente complicado. La cumbre coincide con la precampaña de las elecciones generales del 29 de noviembre, con un resultado todavía abierto y unos sondeos que apuntan a una mayoría del PP y Vox . A la incertidumbre electoral se suma la tragedia del accidente ferroviario de Urda . No son las circunstancias más favorables para organizar una encuentro de este tipo.
Se podría pensar que las cumbres no sirven para nada más que para generar algún titular. No obstante, constituyen mucho más que las fotos, titulares y contenidos virales que nos llegarán estos días. La investigación sobre diplomacia de estos eventos lleva décadas examinando su utilidad . Para comenzar, facilitan el contacto directo entre dirigentes, aceleran negociaciones e introducen asuntos en la agenda, pero cuentan con una limitación importante: la implementación de los compromisos anunciados.
Las cumbres iberoamericanas forman parte de un trabajo sostenido en el tiempo. Aunque las reuniones de mandatarios adoptaron una periodicidad bienal a partir de 2014, entre ellas se suceden encuentros ministeriales, negociaciones y trabajos técnicos. Los programas de acción y los planes cuatrienales de cooperación ofrecen un marco para desarrollar los acuerdos. Que produzcan beneficios para la ciudadanía dependerá de los recursos, las capacidades y el seguimiento que reciban.
Así es el programa de la cumbre de Madrid
El programa de Madrid permite observar esa diversidad , que va mucho más allá de las fotos de los jefes de Estado y de Gobierno. El Foro Digital incorpora, además de gobiernos, empresas, organismos internacionales y universidades. El XVI Encuentro Empresarial Iberoamericano recoge propuestas del sector privado para trasladarlas a los mandatarios, mientras que la reunión de cancilleres prepara los documentos que examinará el plenario.
A estos espacios se añaden actividades paralelas, como los Diálogos Presidenciales de CEAPI , que facilitan otros encuentros entre empresarios y representantes políticos.
Por su parte, la Tarjeta Iberoamericana de Discapacidad, presentada en Cuenca en 2024 y con un acto previsto en Madrid, busca facilitar el reconocimiento de la discapacidad y el acceso a servicios en los países que la adopten.
Otro ejemplo es la Red Iberoamericana de Reducción del Riesgo de Desastres y Protección Civil , cuya constitución culminó en octubre dentro del programa de esta cumbre.
Todo esto también es cumbre iberoamericana, aunque atraiga menos titulares .
El reconocimiento internacional
Existe, además, una dimensión de reconocimiento internacional. Participar permite proyectarse ante otras audiencias y puede contribuir a legitimar un liderazgo. La participación de Venezuela o de Cuba muestra que la propia inclusión en el foro tiene significado político. También lo tiene mantener un espacio compartido por gobiernos tan distintos como los de Javier Milei, Bernardo Arévalo o Pedro Sánchez. Esa pluralidad se consigue en una Cumbre Iberoamericana.
Las cumbres sirven para situar asuntos en la agenda internacional, visibilizar alianzas y definir prioridades. Así, la asistencia o ausencia de un presidente o presidenta, así como el respaldo de un país a una declaración conjunta, ofrecen indicios sobre sus prioridades en política exterior.
Convocar a los 22 países iberoamericanos, o al menos a sus delegaciones, para hablar de movilidad académica, cuidados o prevención de desastres no es poco. Tampoco es mucho. La utilidad de una cumbre depende, en buena medida, de lo que sus participantes hagan después.
El precedente de Cuenca en 2024
Moncloa presenta esta cumbre como un “ espacio político clave para abordar los retos compartidos ”. El cambio climático, las migraciones o el crimen organizado son problemas comunes, aunque no todos se aborden en el encuentro. Y como apuntábamos, la dificultad está en acordar las respuestas y los compromisos que cada Gobierno está dispuesto a asumir. España afrontará ese desafío por cuarta vez como anfitriona, después de Madrid en 1992, Salamanca en 2005 y Cádiz en 2012.
El precedente de Cuenca (Ecuador), en 2024, muestra algunas de esas dificultades. Participaron delegaciones de 19 países, pero solo Ecuador, España, Portugal y Andorra estuvieron representados al más alto nivel. Daniel Noboa, máximo mandatario de Ecuador, fue el único presidente latinoamericano presente. México, Venezuela y Nicaragua no enviaron delegación; en el caso mexicano, la ausencia siguió a la ruptura de relaciones diplomáticas con Ecuador tras el asalto a su embajada en Quito en abril de ese año.
La reunión tampoco consiguió aprobar una declaración final consensuada . El texto negociado incluía compromisos sobre desarrollo sostenible, igualdad de género y cambio climático. La oposición argentina y el desacuerdo con Cuba sobre la condena al embargo estadounidense impidieron cerrar un documento respaldado por todos los asistentes.
Finalmente, los 19 países adoptaron la Declaración de Cuenca en el marco de la cumbre, mediante un procedimiento distinto del consenso habitual. También se aprobó un Programa de Acción para dar continuidad a la cooperación.
Madrid tendrá que mostrar qué consensos puede construir en el actual contexto internacional. Mantener programas sectoriales y canales de diálogo tiene utilidad, incluso cuando resulta difícil expresar una posición política común. Si el balance público termina reducido a las asistencias, las ausencias y alguna declaración llamativa, quedará fuera una parte importante de lo que estas cumbres permiten hacer y de los límites que encuentran.
La cooperación latinoamericana e iberoamericana
Ciertamente no es el mejor momento para la integración latinoamericana ni para la cooperación iberoamericana. La fragmentación regional y las diferencias entre gobiernos complican la construcción de una agenda común y, sobre todo, su continuidad.
Una de las expresiones más manidas y al mismo tiempo más ciertas es la de que en América Latina la integración es de Gobiernos y no de Estados. Es decir, la integración y la cooperación dependen de las afinidades ideológicas de quienes gobiernan los países . Esa dependencia respecto de las presidencias es problemática: las afinidades políticas facilitan acuerdos, pero los hacen vulnerables a las alternancias. Las cumbres iberoamericanas, aunque no son equiparables a proyectos de integración regional, no escapan a estas dinámicas.
El escenario actual añade nuevas tensiones. Los triunfos de la derecha en Chile, Perú y Colombia se suman a los gobiernos de Javier Milei en Argentina y Daniel Noboa en Ecuador, mientras que la reelección de Lula da Silva mantiene a Brasil gobernado por la izquierda, junto con Sheinbaum en México y Orsi en Uruguay. Los alineamientos en la arena internacional son meridianos; véase, por ejemplo, el Escudo de las Américas , la coalición de cooperación militar liderada por Washington que sólo incluye presidentes ideológicamente afines.
Ser de derecha o de izquierda no está reñido con cooperar con el país vecino, de un lado u otro del Atlántico. La movilidad estudiantil, la investigación científica o la prevención de desastres ofrecen ámbitos para construir acuerdos entre gobiernos con posiciones diferentes. Esto exige negociar prioridades y recursos, pero también evitar que las discrepancias en un asunto paralicen la cooperación en todos los demás.
El espacio iberoamericano tiene características propias. La cumbre forma parte de una estructura permanente de diálogo y cooperación, apoyada por la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y otros organismos sectoriales. Entre ellos figura la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) , que actúa como organismo sectorial clave encargado de la vertiente técnica, educativa y cultural. Esa continuidad institucional permite desarrollar programas entre reuniones de mandatarios, aunque no elimina las tensiones políticas entre sus miembros.
Mientras la cooperación dependa excesivamente de las afinidades entre Gobiernos, su continuidad seguirá expuesta a cada alternancia política en los países. Los intereses compartidos existen; el reto es dotarlos de instituciones y acuerdos capaces de perdurar.
Asbel Bohigues no recibe salario, ni ejerce labores de consultoría, ni posee acciones, ni recibe financiación de ninguna compañía u organización que pueda obtener beneficio de este artículo, y ha declarado carecer de vínculos relevantes más allá del cargo académico citado.
